文明，是一座城市的靈魂和底色。惠州連續五屆榮獲“全國文明城市”稱號，如何讓城市的文明行為促進工作有法可依、循法而行？惠州以立法形式夯實法治保障，為文明立法，給行為定規。

　　昨日召開的市十三屆人大常委會第五次會議審議市人大社會委關于提請審議《惠州市文明行為促進條例（草案）》（以下簡稱“《條例（草案）》”）的議案。記者了解到，《條例（草案）》從文明行為基本規范入手，以法治剛性約束不文明行為，明確公共場所秩序、公共交通、公共衛生、社區、鄉村、家庭、校園等13個方面的文明行為規范，并設置不文明行為重點治理清單制度，明確要求市、縣（區）人民政府及有關部門建立健全治理協作和聯動機制，開展不文明行為治理監管、聯合檢查、聯合執法等工作，不定期向社會公開檢查和治理情況。同時，《條例（草案）》充分體現惠州特色，惠州城市形象名片“惠民之州”寫入《條例（草案）》。

　　值得一提的是，與其他地方性法規不同，文明行為地方立法的核心在“促進”，重點在于對公民文明行為的正向激勵和政府及其相關職能部門的措施保障。

　　立法背景

　　制定《條例》鞏固和深化惠州精神文明建設成果

　　“制定《條例》是貫徹落實習近平法治思想，推進新時代精神文明建設法治化的有力舉措。”市十三屆人大社會委主任委員戴學碧在作《條例（草案）》說明時指出，習近平總書記高度重視法治和精神文明建設工作，強調要把道德要求貫徹到法治建設中。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，明確指出要推動文明行為等方面的立法工作。2018年，中共中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》，強調要把社會主義核心價值觀的要求體現到憲法法律、法規規章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規定。據不完全統計，目前，全國已出臺204部文明行為促進條例，廣東省已有12個城市頒行了文明行為促進條例，大灣區9個城市中已有7個城市通過文明行為促進條例，東莞市正在加緊制定。加快制定《條例》，以法治方式弘揚社會主義核心價值觀，以法治的剛性倡導文明行為，樹立時代文明風尚，對提升公民文明素養和社會文明程度具有重要而積極的意義。

　　同時，制定《條例》是鞏固和深化惠州精神文明建設成果，建設更加幸福國內一流城市的內在要求，也是加強新時代公民道德建設，引領社會新風尚的現實需要。惠州連續五屆榮獲“全國文明城市”稱號，創建工作取得一定成效，市民文明素養和城市文明程度得到較大提升，但是，不文明現象仍時有發生。制定《條例》，為我市文明行為促進工作提供法規依據，通過法治方式規范市民的文明行為習慣，持之以恒提高市民的文明素養，為實現高質量發展、推動加快建設更加幸福國內一流城市提供法治保障。

　　起草過程

　　市人大常委會成立工作專班加快推進《條例》立法工作

　　2020年4月，市人大常委會將《條例》列入2020年度立法計劃并正式啟動系列工作，市委宣傳部，市人大社會委、常委會法工委，市司法局，市地方立法研究中心等單位在收集資料、立法調研等方面做了大量基礎性工作。

　　今年1月，根據立法計劃安排和《廣東省文明行為促進條例》的相關要求，我市加快推進《條例》的立法工作，確定市人大社會建設委員會為提案單位，成立工作專班，落實責任分工，制定工作時間表，擬定宣傳工作方案。市人大常委會領導多次聽取工作進展情況匯報，并參與研究、起草和修改工作。通過廣泛調研、反復修改和論證，3月初形成《條例（草案征求意見稿）》，開展征求意見工作，并同步進行修改完善。

　　據不完全統計，啟動《條例》立法工作以來，共發放立法調查問卷14034份，召開立法工作會議13場、立法專班集中修改會10場、征求意見座談會5場。征求了33個市直及駐惠單位，各縣（區）黨委、政府和人大常委會，全國人大代表，市人大常委會組成人員，市人大法制委組成人員，以及100名市人大代表和100名市政協委員等對《條例（草案）》的修改意見建議。

　　同時，通過互聯網公開征求意見30天，廣泛征求社會各階層網民意見。截至4月15日，共收到反饋意見建議238條，采納133條。4月23日，通過線上線下結合，組織全國各地77名專家召開論證會，共收集專家意見203條，采納60條。《條例（草案）》4月28日經市人大社會建設委員會第二次會議審議通過，5月12日經市人大常委會主任會議討論同意。市人大常委會主任會議后，再次征求常委會組成人員對《條例（草案）》的意見。

　　主要內容

　　《條例》共二十八條不分章節

　　《條例（草案）》共二十八條，不分章節。相對于分章節的立法形式，不分章節化繁為簡，體例簡單清晰，針對重點問題立法，增強了條例的針對性、適用性和可操作性。

　　記者梳理發現，《條例（草案）》第一條至第五條明確了立法目的、適用范圍和定義、原則與機制、政府及其部門和精神文明建設委員會及其辦事機構職責，以及大眾傳播媒介宣傳文明行為的義務。第六條至第十八條內容涵蓋了公共場所秩序、公共交通、公共衛生、社區、鄉村、家庭、校園、經營、旅游、生態文明、網絡文明、文明執法與服務、弘揚社會正氣等13個方面的文明行為規范。第十九條至第二十五條從志愿服務、文明實踐活動、便利設施和文明創建評選、表彰獎勵和禮遇幫扶、重點治理清單、投訴檢舉等制度規定了文明行為促進工作的保障措施。第二十六條和第二十七條規定了國家機關及其工作人員和行為人違反本條例的法律責任。第二十八條為附則，確定本條例的施行日期。

　　●延伸

　　《條例（草案）》亮點

　　惠州城市形象名片“惠民之州”寫入《條例（草案）》

　　市十三屆人大社會委主任委員戴學碧說，《條例（草案）》堅持問題導向，堅持盡可能與上位法不簡單重復，注重與相關法律法規的銜接，注重以立法促進文明行為養成，運用法治思維、法治手段鞏固我市精神文明建設成果。

　　值得關注的是，《條例（草案）》隨處可見“惠州元素”，充分體現惠州特色。其中，《條例（草案）》將社會認知度高、老百姓認同感強、國內外有較高知名度的惠州城市形象名片“惠民之州”寫入第三條；第六條第九款，結合惠州地域情況，設置不在公園景區以及江河湖海等禁止釣魚、游泳區域垂釣、游泳，不在海灘和濱海區域裸曬、裸泳；第十五條，率先倡導生態文明行為規范；第二十條第二款提出鼓勵設立“新時代文明實踐基金”，第三款提出將每年三月的第一周設立為“惠州新時代文明實踐推動周”；結合惠州的精神文明建設成果，第二十一條第四款，設置鼓勵單位和個人積極參與設立“惠民驛站”“粵書吧”等便民場所，提供飲用水、餐食加熱、遮風避雨以及看書讀報等便利服務；第二十三條第一款，設置推動“好人之城”建設；第二十七條，提出對違反本條例規定實施不文明行為的行為人，自愿接受學習指導、參加社會服務的，可以依法從輕、減輕或者免除處罰。

　　設置不文明行為重點治理清單制度

　　“堅持人民有所呼，立法有所應。”戴學碧說，面對人民群眾關注的文明城市建設中的“熱點”“痛點”問題，本次立法工作及時回應，《條例（草案）》作出一系列的制度安排。如：第七條第二款，設置不在車行道上停留、攔車或者散發廣告、兜售物品等；第十一款，設置接送學生的車輛有序停放，學生提前上下車輛，避免造成學校路段擁堵；第十一條第三款，設置對老人多理解、多關愛、多探望、多陪伴；第十三條第六款，設置不在校園周邊從事不利于未成年人成長的生產經營活動；第二十一條，鼓勵機場、火車站、汽車站、地鐵站、客運碼頭、高速公路服務區、政務大廳、醫療機構、大型商場、景區、公園等公共場所，按照有關規定設置無障礙通道及引導標識，配備母嬰室等便利設施，合理規劃男女廁位比例，設置第三衛生間。

　　與此同時，《條例（草案）》堅持問題導向，針對歷次文明城市檢查中暴露出來的不文明現象，《條例（草案）》第二十四條設置不文明行為重點治理清單制度，明確要求市、縣（區）人民政府及有關部門建立健全治理協作和聯動機制，開展不文明行為治理監管、聯合檢查、聯合執法等工作，不定期向社會公開檢查和治理情況。對不文明行為重點治理清單進行動態管理。為做好這項工作，今年3月，市文明辦首次發起惠州“十大不文明行為”征集活動，2.5萬網民、100名市人大代表、100名市政協委員和37名市人大常委會組成人員參與了投票。廣大人民群眾投票產生的“十大不文明行為”清單，將在條例實施時一并作為近段時期的重點整治任務。

　　●建議

　　堅持運用法治思維和法治方式 處理好正向激勵與剛性約束關系

　　市人大常委會組成人員表示，《條例（草案）》結構框架、法律責任設置科學合理，制度設計可操作性強，語言表述嚴謹規范，地方特色突出。市人大常委會組成人員提出，要加大宣傳力度，加強與省人大的溝通對接，繼續抓緊做好草案修改工作。要堅持科學立法、民主立法、依法立法，積極探索線下“面對面”，線上“屏對屏”的問策方式，將全過程人民民主充分體現在立法全過程、各方面。要發揮好基層立法聯系點的立法“直通車”作用，將民意最廣泛地收集起來、吸納進來，通過基層立法點“接地氣”地聽取基層群眾的意見建議，打通立法機關聯系人民群眾的渠道，實現在立法全過程中民主參與、民主表達、民主決策的“聲氣相通”。

　　市人大常委會組成人員提出，要堅持運用法治思維和法治方式，結合惠州實際，研究進一步細化措施，處理好正向激勵與剛性約束的關系。要注重處理道德與法律的關系、不文明行為與違法行為的關系，把握法律干預社會生活的尺度，將實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時轉化為具有剛性約束力的法律規定。

(記者黃曉娜 通訊員林進寬 陳艷)