HFGS—2017—9
惠府〔2017〕46號
各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
《惠州市行政機關規范性文件制定程序規定》業經十二屆10次市政府常務會議通過，現印發給你們，請遵照執行。執行過程中遇到的問題，請徑向市法制局反映。
惠州市人民政府
2017年4月5日
惠州市行政機關規范性文件制定程序規定
第一條 為維護法制統一，促進依法行政，提高規范性文件質量，規范本市行政機關規范性文件（以下簡稱規范性文件）的制定程序，根據《廣東省行政機關規范性文件管理規定》等有關法律、法規、規章的規定，參照國務院《規章制定程序條例》，結合本市實際，制定本規定。
第二條 本規定所稱規范性文件，是指除政府規章外，我市各級行政機關或者法律、法規授權管理公共事務的組織依據法定職權和程序制定發布，對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，可以反復適用的文件。
規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。各級人民政府（含政府辦公室）以自己名義制定的規范性文件為政府規范性文件；縣級以上人民政府組成部門和法律、法規授權管理公共事務的組織（以下統稱部門）等以自己的名義制定的規范性文件為部門規范性文件。
第三條 本市各級行政機關規范性文件的起草、審查、決定、發布、解釋、清理評估等適用本規定。
下列文件不適用本規定：
（一）對政府及部門內部或者其直接管理的事業單位實施的，包括人事、外事、財務、保密、工作考核、執法考評、監督檢查和責任追究等事項制定的文件；
（二）不涉及公民、法人或者其他組織權利義務的行政機關內部管理規范、工作制度、工作規劃、工作計劃、工作部署、工作方案、工作意見、工作目標、工作要點、工作總結、應急預案等；
（三）適用于行政機關內部的工作分工、業務指引、流轉程序、辦理時限；
（四）行政機關根據行政程序專項法律、法規和規章要求制定的本單位、本系統內部行政程序規范；
（五）根據法律、法規、規章和規范性文件有關規定進行摘錄、匯編的辦事指引；
（六）行業技術標準、技術操作工程、技術規范；
（七）法律、法規、規章和上級規范性文件已經明確制定程序的收費標準等；
（八）公示辦事時間、地點等事項的便民通告；
（九）公布城鄉建設、經濟社會文化事業發展規劃或者綱要的文件；
（十）征地補償、安置方案，應急預案；
（十一）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定等；
（十二）針對特定公民、法人或者其他組織作出的表彰獎勵；
（十三）成立領導小組、議事協調機構的通知，會議通知、紀要及講話材料，商洽性工作函、詢問答復時間、請求批準答復事項；
（十四）就某一特定時段工作作出要求，內容涉及行政管理相對人權利義務并具有普遍約束力特點，但對特定行政管理相對人不具有反復適用性的文件；
（十五）涉密文件；
（十六）文件內容屬于單純轉發上級規范性文件的文件。
第四條 各級人民政府應當加強對規范性文件制定程序的監督，縣級以上人民政府法制機構具體負責本級政府及其部門制定規范性文件的審查和監督工作。
第五條 行政機關的議事協調機構、臨時機構、內設機構和部門的下屬機構（法律、法規授權管理公共事務的組織除外）不得以自己的名義制定規范性文件。
第六條 違反法律、法規、規章和上級規范性文件及本規定制定的規范性文件無效。
第七條 制定規范性文件應當符合精簡、統一、效能的原則，能夠切實解決問題。
規范性文件應當結構嚴謹、邏輯嚴密；用語應當簡潔、準確；條文內容應當具體、明確，具有可操作性。
第八條 制定規范性文件，應當切實保障公民、法人或者其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑。
制定規范性文件，應當體現行政機關的職權和責任相統一的原則，在賦予有關行政機關必要職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程序和應承擔的責任。
第九條 屬下列情形之一的，可以制定規范性文件：
（一）相關法律、法規、規章和上級規范性文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規定的；
（二）相關法律、法規、規章和上級規范性文件對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、不便操作的；
（三）相關法律、法規、規章和上級規范性文件授權制定相關規范性文件的。
法律、法規和規章已經明確規定的內容，規范性文件原則上不作重復規定。
第十條 制定規范性文件，應當符合憲法、法律、法規、規章和國家有關政策的規定，符合世貿組織規則，符合法定程序要求，不得違反上級行政機關的命令、決定，不得超越本行政機關的職權范圍。規范性文件不得設定下列事項：
（一）行政處罰；
（二）行政許可；
（三）行政強制；
（四）行政事業性收費項目；
（五）其他應當由法律、法規、規章或者上級行政機關設定的事項。
第十一條 沒有法律、法規和規章的規定，規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。
第十二條 制定規范性文件，應當根據規范性文件的具體內容確定名稱，可以使用“規定”、“決定”、“辦法”、“通知”、“公告”、“規則”、“通告”、“細則”和“意見”等，但不得使用“法”、“條例”。
政府規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，部門規范性文件的標題應當冠以制定機關名稱。
第十三條 規范性文件的內容一般用條文表述，也可用其他方式表述。用條文表述的，每條可分為款、項、目，條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。
除內容復雜的外，規范性文件一般不分章、節。
第十四條 市政府制定規范性文件實行計劃制度。市政府部門或者縣（區）政府認為需要制定市政府規范性文件的，應當在市政府規定的報送時間內向市政府申請立項。
申請市政府規范性文件立項，應當對制定市政府規范性文件的必要性、可行性、需解決的主要問題和擬確立的主要制度及其依據等作出簡要說明。
市政府法制機構對立項申請進行匯總，并根據國家和省、市的立法計劃、我市經濟社會發展情況，結合市委、市政府的工作重點，在調查研究的基礎上，統籌安排，經綜合平衡后，編制市政府年度規范性文件制定計劃，報市政府常務會議審議通過后執行。
列入制定計劃的市政府規范性文件，由申請立項的部門按規定的要求、時間完成起草任務；未列入市政府當年制定計劃的規范性文件草案，市政府法制機構一般不予審核，確需制定的，須向市政府書面報告原因和理由，經市長或分管副市長批準后增列入計劃。
第十五條 政府規范性文件由市、縣（區）、鎮（鄉）人民政府組織起草，部門規范性文件由市、縣（區）政府部門組織起草。
市、縣（區）人民政府可以根據部門職能確定規范性文件由其一個部門或者幾個部門具體負責起草，規范政府共同行為的規范性文件由其法制機構起草或組織起草。
市、縣（區）政府部門可以確定規范性文件由其一個或者幾個內設機構或者其他機構具體負責起草。
市、縣（區）政府部門負責法制工作的機構負責本部門起草的政府規范性文件送審稿和部門規范性文件的合法性審核。
起草規范性文件可以邀請有關專家、組織參加，也可以委托有關專家、組織起草。
第十六條 起草規范性文件，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、向社會公示規范性文件草案等多種形式。
第十七條 起草的規范性文件對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的，除依法需要保密和按國家、省規定的情形需立即制定和施行的外，應當通過制定機關門戶網站或報紙等媒體向社會公示，公示時間一般不少于30日，公開征求社會各界意見。
除為實現法律、法規、規章或者上級規范性文件作出具體規定外，規范性文件涉及重大行政決策事項，按規定應舉行聽證會、組織專家咨詢論證和開展社會穩定風險評估的，起草單位應當按規定組織實施。舉行聽證會的依照下列程序組織：
（一）聽證會公開舉行，起草單位應當在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內容；
（二）參加聽證會的有關機關、組織和公民對起草的規范性文件，有權提問和發表意見；
（三）聽證會應當制作筆錄，如實記錄發言人的主要觀點和理由；
（四）起草單位應當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規范性文件在報送審查時，應當說明對聽證會意見的處理情況和理由。
第十八條 起草部門規范性文件，涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見。
起草政府規范性文件，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報規范性文件草案送審稿（以下簡稱規范性文件送審稿）時說明分歧的主要問題、各自的意見及其法律、法規、規章、政策依據和理由及處理情況等。
第十九條 起草單位應當將規范性文件送審稿按規定報送審查。
報送審查的規范性文件送審稿，應當經起草單位行政首長辦公會議審議通過，并由主要負責人簽署；幾個起草單位共同起草的規范性文件送審稿，應當由該幾個起草單位行政首長辦公會議審議通過，并由主要負責人共同簽署。
第二十條 規范性文件送審稿由政府法制機構負責統一審查。
市、縣（區）政府規范性文件送審稿由起草單位直接報送本級政府法制機構審查。
部門規范性文件應當經本部門負責法制工作的機構進行合法性審核，并報本級政府法制機構進行合法性審查后再行發布。
報送審查市、縣（區）政府及其部門規范性文件送審稿應提交下列材料：
（一）提請審議（審查）規范性文件送審稿的公文：政府規范性文件送審稿為提請同級政府審議的請示；部門規范性文件送審稿為提請政府法制機構審查的公函；
（二）規范性文件送審稿及其起草說明；
（三）制定依據的文本（相關法律、法規、規章、國家政策、上級行政機關文件）和有關材料；
（四）起草單位行政首長辦公會議審議通過的會議紀要或決議等；
（五）向社會公示的網頁截圖或報紙刊登的版面；
（六）起草單位負責法制工作的機構的合法性審核意見書；
（七）有關單位和公眾所提的意見文本；
（八）其他需要提交的資料。
有關材料主要包括起草規范性文件所參考、匯總的有關單位、公眾意見文本、聽證會筆錄、專家咨詢論證報告、社會穩定風險評估報告、調查報告和其他參考資料等。
規范性文件送審稿的起草說明內容應當包括：
（一）制定規范性文件的目的、必要性、可行性；
（二）起草的簡要過程、要解決的主要問題；
（三）起草的依據和參考資料；
（四）規范性文件規定的主要制度措施及其依據和合法性；
（五）有關單位和公眾的意見綜合及其采納情況、未采納意見的依據和理由等。
鎮（鄉）人民政府規范性文件應當報本縣（區）政府法制機構進行合法性審查后再行發布，審查程序由各縣（區）人民政府決定。
未經政府法制機構審查同意而發布的部門規范性文件、鎮（鄉）政府規范性文件，政府法制機構可以向社會公示該規范性文件無效。
第二十一條 政府法制機構主要從以下方面對規范性文件送審稿進行審查：
（一）制定主體是否適格；
（二）制定程序是否完備；
（三）制定權限是否合規；
（四）是否符合本規定第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條、第十二條的規定；
（五）是否與有關規范性文件協調、銜接；
（六）是否正確處理有關機關、組織和公民對規范性文件送審稿主要問題的意見；
（七）是否符合制定規范性文件的技術要求；
（八）需要審查的其他內容。
第二十二條 規范性文件送審稿有下列情形之一的，政府法制機構可以要求送審單位補交材料、作出說明或者退回起草單位：
（一）制定主體、權限、程序不符合有關規定的；
（二）制定規范性文件的基本條件尚不成熟的；
（三）有關機構或者部門對規范性文件送審稿規定的主要制度措施存在較大分歧，起草單位未與有關機構或者部門充分協商的；
（四）報送規范性文件送審稿不符合本規定第二十條規定的；
（五）規范性文件送審稿主要內容照搬照抄有關法律、法規、規章或上級規范性文件的內容，未結合實際作出具體規定的；
（六）未經起草單位行政首長辦公會議審議通過的；
（七）規范性文件送審稿條理不清，邏輯結構混亂的。
第二十三條 有關機構或者部門對規范性文件送審稿涉及的主要制度措施、管理體制、權限分工等存在合法性問題或有嚴重意見分歧的，政府法制機構應當深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織、公民的意見；也可以召開由公民、法人、其他組織或專家參加的座談會、論證會，聽取意見，進行協調，達成一致意見；不能達成一致意見的，應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和政府法制機構的意見上報本級人民政府決定。
第二十四條 政府法制機構審查政府規范性文件送審稿，應當自受理齊全材料之日起15個工作日內完成，對規范性文件內容復雜、爭議較大或者涉及其他重大問題，不能在上述規定的時限內完成審查的，經政府法制機構負責人批準，可以延長15個工作日，并將延長期限及其理由告知送審部門。
第二十五條 規范性文件送審稿經政府法制機構審查后，規范性文件送審稿的主要制度措施作出重大調整修改的，政府法制機構可以要求起草單位將調整修改后的規范性文件草案按本規定重新征求意見、重新報送審查。
第二十六條 政府法制機構應當認真研究各方面的意見，會同起草單位對規范性文件送審稿有合法性和不同意見的內容進行修改，形成規范性文件草案和對草案的審查說明。審查說明應當包括制定規范性文件擬解決的主要問題，規范性文件的合法性、可行性，與有關部門的協調情況等。
政府規范性文件草案和對草案的審查說明由政府法制機構主要負責人簽署，提出提請本級人民政府審議的建議。
第二十七條 政府法制機構負責起草或組織起草的規范性文件草案，由政府法制機構辦公會議審議通過，并由主要負責人簽署，提出提請本級人民政府審議的建議。
第二十八條 政府規范性文件應當經本級政府常務會議或者全體會議審議通過。
第二十九條 審議規范性文件草案時，由起草單位作起草說明，法制機構作審查說明。
第三十條 起草單位應當根據有關會議審議意見，會同政府法制機構對規范性文件草案進行修改，形成草案修改稿，并按下列程序報請市長、縣（區）長、鎮（鄉）長或部門首長簽發：
（一）市、縣（區）政府規范性文件草案修改稿按本級政府辦文程序報請市長、縣（區）長簽發；
（二）市、縣（區）政府部門或鎮（鄉）政府的規范性文件草案修改稿，報市或縣（區）政府法制機構審查同意后，按部門或鎮（鄉）政府辦文程序報本部門首長或鎮（鄉）長簽發。
第三十一條 依照法律規定須經同級權力機關審議批準或同級權力機關認為應由其審議批準的政府規范性文件，經市長或縣（區）長、鎮（鄉）長簽署后，提請同級權力機關審議。
第三十二條 印發規范性文件的決定或者文件應當載明該規范性文件的制定機關、發文字號、規范性文件統一編號、規范性文件名稱、通過日期、施行日期、行政首長簽名或者加蓋制定機關印章以及發布日期。
部門聯合制定的規范性文件由聯合的部門首長共同簽發，使用主辦機關的發文字號。
第三十三條 各級人民政府應當建立規范性文件統一登記、統一編號制度。
市政府及其部門規范性文件在印發前由市政府法制機構、縣（區）政府及其部門和鎮（鄉）政府規范性文件在印發前由所在縣（區）政府法制機構進行統一登記，并按照統一規范體式編序號，作為規范性文件通過合法性審查、準予發布的標識。統一登記、統一編號的具體辦法按市政府《關于貫徹實施行政機關規范性文件統一登記統一編號制度的通知》辦理。
第三十四條 各級人民政府應當建立規范性文件統一印發、統一發布制度。未經規定載體統一發布的規范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據。
市政府及其部門規范性文件的發布載體是《惠州市人民政府公報》，其刊登的規范性文件文本為標準文本。市政府規范性文件應當自文件印發之日起10個工作日內在統一發布載體上發布，市政府部門規范性文件應當自文件印發之日起10個工作日內提請在統一發布載體上發布。
市政府發布的規范性文件涉及重大問題或直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，應當在《惠州日報》及時刊登。
縣（區）政府及其部門的規范性文件的發布載體由本級人民政府決定。
鎮（鄉）人民政府應當在辦公所在地和公共場所建立公告欄，公布其制定的規范性文件，公布日期應當不少于30日。
具備條件的，應當同時在同級政府網站、部門網站、主要報刊公布規范性文件或者發布消息。
第三十五條 規范性文件應當規定施行日期。規范性文件應當自印發之日起30日后施行；但涉及國家安全和公布后不立即施行將有礙規范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
第三十六條 行政機關發布重大或者關系人民群眾切實利益的規范性文件，應及時對文件主要內容及其出臺的必要性作出解讀。行政機關在規定的統一發布載體及其他載體上發布規范性文件，應將規范性文件的政策解讀一并發布。
規范性文件起草單位負責法制工作的機構對本單位起草的重大或者關系人民群眾切實利益的規范性文件進行審核時，應當明確政策解讀的有關要求，并對政策解讀草案與規范性文件草案的一致性進行審核。政策解讀應當包括規范性文件的制定背景、制定措施的依據和理由、制度實施的對象人群及其可能帶來的影響等內容，語言應當通俗易懂，易于理解，并與規范性文件送審稿一并報送審查、審批、與規范性文件正文在本級政府規定的統一發布載體上一并向社會公布。
第三十七條 規范性文件解釋權屬于規范性文件制定機關。
規范性文件有下列情況之一的，由制定機關解釋：
（一）規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；
（二）規范性文件制定后出現新的情況，需要說明適用規范性文件依據的。
規范性文件解釋由規范性文件具體實施機關會同有關單位參照規范性文件制定程序起草和審查，報請制定機關批準后發布。
規范性文件的解釋同規范性文件具有同等效力。
第三十八條 市、縣（區）政府規范性文件應當自發布之日起30日內，由制定機關報上一級人民政府和本級人大常委會備案；市、縣（區）政府部門規范性文件應當自發布之日起30日內，報其上級主管部門備案。
規范性文件報送備案應提交備案報告、規范性文件正式文本和說明各1份。
第三十九條 公民、法人或者其他組織認為規范性文件同法律、法規、規章和上級規范性文件相抵觸的，可以向法制機構提出書面審查建議。法制機構應當在15個工作日內作出處理，并將處理結果答復提出審查建議的公民、法人或者其他組織。
第四十條 實行規范性文件有效期和定期清理、評估制度。具體辦法按市政府《惠州市行政機關規范性文件有效期規定》、《惠州市政府及其工作部門規范性文件定期清理制度》、《惠州市行政機關規范性文件評估辦法》執行。
各級人民政府、各部門應當按照國家、省和本條上款的規定對規范性文件進行清理評估，發現與新頒布的法律、法規、規章、上級規范性文件和國家政策的規定相抵觸的，應當及時修改或者廢止。修改或者廢止規范性文件的程序按照本規定的制定程序執行。
規范性文件部分條文被修改的，應當發布新的規范性文件文本。
第四十一條 規范性文件制定和管理所需經費，列入同級財政預算予以保障。
第四十二條 違反國家、省和本規定制定規范性文件的，按《廣東省行政執法責任制條例》、《廣東省行政過錯責任追究暫行辦法》、《廣東省〈關于實行黨政領導干部問責的暫行規定〉實施辦法》的規定追究制定機關主要責任人和直接責任人的責任。
第四十三條 政府規范性文件由中央、省駐惠單位起草和中央、省駐惠單位與市、縣（區）政府部門聯合制定部門規范性文件的，參照本規定執行。
第四十四條 本規定自2017年5月1日起施行，有效期5年。
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